亮點突出作用明確

《能源評論》：與2007年公布的那一稿相比，此次征求意見稿的亮點有哪些？

石少華：值得肯定的是，此次征求意見稿比以前的版本有很大的進步，幾個重點問題都比較符合當前的實際。比如，對于能源法的定位，目前形成的共識是屬于能源領(lǐng)域的基礎(chǔ)性、綜合性法律。此外，關(guān)于法律制度的設(shè)計，在此次能源法征求意見稿中確定了一些基本的制度，比如戰(zhàn)略和規(guī)劃、開發(fā)利用、加工轉(zhuǎn)換、市場能源安全、科技創(chuàng)新、國際合作、監(jiān)督管理、法律責(zé)任追究等。對于多年來爭論比較大的與能源單行法的關(guān)系，此次征求意見稿也在主要方面給予了界定。

吳鐘瑚：此次的征求意見稿非常突出的一點就是，能夠化繁就簡，在篇章設(shè)計、謀篇布局方面比較合理，能突出重點領(lǐng)域制度的設(shè)計和主要規(guī)范的制定，比如對戰(zhàn)略規(guī)劃做一個專章設(shè)計。

肖國興：與2007年的那一稿相比，這一次征求意見稿的最大優(yōu)點是，把逐步成熟的政黨政治作為立法的宗旨，比如“四個革命，一個合作”、高質(zhì)量發(fā)展、治理能力現(xiàn)代化等。

《能源評論》：在開門立法的背景下，公眾對能源法期待較高，該如何客觀評價能源法的作用？

石少華：能源法不是百科全書，它要解決一些重大問題和原則性、制度性、引領(lǐng)性規(guī)定，還要解決能源單行法無法解決的問題。

吳姜宏：這次征求意見確實反映了科學(xué)立法和民主立法的精神，這是繼原國家能源辦2007年征求意見后時隔13年再次征求意見，但也反映出能源法出臺的艱難、中國立法進程與改革進程的脫節(jié)、法律作用的尷尬以及征求意見稿本身的問題。我依然堅持的觀點是，如果能源法只是能源戰(zhàn)略或者能源政策的宣示，而非規(guī)范行為的準則，不出臺也罷，就是出臺了也難以發(fā)揮預(yù)期作用。

周鳳翱：能源法在法律體系中的定位，不僅僅是基本法，也是一部協(xié)調(diào)法，需要協(xié)調(diào)煤、電、油、核、新能源、可再生能源、能源節(jié)約、能源污染產(chǎn)業(yè)之間法律上的有機銜接。解決單行法之間內(nèi)容調(diào)節(jié)不到的問題，這是能源法的一個重要定位。

從這個意義上講，如果沒有能源法，則無法保障能源行業(yè)對國家能源戰(zhàn)略的遵照執(zhí)行，因為能源戰(zhàn)略、能源規(guī)劃均不是法律文件，不能高于法律。因此，能源法的定位就要加上協(xié)調(diào)法和統(tǒng)一法。能源法立法的目的至少應(yīng)包括保障能源革命和能源治理、統(tǒng)籌國內(nèi)國外兩個市場、實施能源戰(zhàn)略和規(guī)劃、確定能源開發(fā)利用環(huán)節(jié)不同能源品種的基本原則以及促進能源產(chǎn)業(yè)低碳發(fā)展等內(nèi)容。

需堅持原則重在落實

《能源評論》：此次征求意見稿還有哪些需要完善的地方？

肖國興：本次征求意見稿的不足之處在于，給人一種高開低走的印象，并沒有把相關(guān)戰(zhàn)略落實到具體制度中去。建議相關(guān)部門下一步更多地去研究制度設(shè)計怎么去準確、完整地反映政黨政治要求，在立法上得以體現(xiàn)。我們渴望這一部法律早日出臺，但更渴望這一部法律的出臺能夠為能源發(fā)展、能源轉(zhuǎn)型和能源革命提供堅實的法律基礎(chǔ)。

吳姜宏：可以從以下幾方面著手解決問題。一是與其他法律的關(guān)系方面，由于能源牽涉行業(yè)眾多，既要從能源單行法中提取能源共性的特征，又要從其他相關(guān)法中找出跟能源相關(guān)的條款弄在一起，要避免能源法成為大雜燴。二是法律的規(guī)范性不能缺失。征求意見稿通篇充斥著宣示的條款，是能源戰(zhàn)略或者能源政策的宣示。同時，征求意見稿對法律責(zé)任一章，缺乏對所有的義務(wù)行為和禁止行為作出法律責(zé)任的規(guī)定，而且有些條款在刑法當中也缺乏相應(yīng)的條款。三是解決主體及其職責(zé)不清的問題。應(yīng)明確規(guī)定哪些是國家行為，哪些是主管、監(jiān)管部門行為，哪些是企業(yè)行為。四是避免概念不清或者概念混亂。五是解決表述重復(fù)的問題。

吳鐘瑚：現(xiàn)在的稿子多是從內(nèi)容出發(fā)，需要進一步瘦身。首先應(yīng)該突出能源法獨到的立法特點，要刪減相關(guān)法中涉及的內(nèi)容，比如能源安全應(yīng)該只在能源的非常規(guī)安全方面進行規(guī)范，而不是一般意義上的安全生產(chǎn)。比如，加強應(yīng)急制度、儲備制度，特別應(yīng)該突出電力跟石油天然氣管網(wǎng)的運行安全，這方面要加強內(nèi)容安排。其次，我們應(yīng)該提出一個引領(lǐng)能源未來的科技創(chuàng)新的主張，去打造引領(lǐng)能源未來的創(chuàng)新領(lǐng)域、人才培養(yǎng)和激勵機制。

《能源評論》：在未來的修改過程中，有哪些原則和方向應(yīng)該堅持？

肖國興：無論是國際能源署（IEA）的判斷，還是我國的能源革命戰(zhàn)略，都表明2050年之前人類的能源結(jié)構(gòu)一定是多元化的，能源來源是多元供給、多能互補的，短期內(nèi)化石能源不可能被替代，我們要做的是不斷增加可再生能源的市場份額，使其成為一種市場要素。因此，需要增加關(guān)于產(chǎn)權(quán)設(shè)計條款，尤其是應(yīng)該明確在能源領(lǐng)域?qū)嵭卸嘣顿Y產(chǎn)權(quán)制度。

同時要注意，高質(zhì)量發(fā)展實際上是要從強調(diào)單要素的效率過渡到全要素（資源、資本、勞動、技術(shù)、環(huán)境容量等）效率，需要考量全要素生產(chǎn)率，一定要綜合考慮資源配置效率、信息對稱性以及利益之間怎么去平衡的問題。

萬欣：能源立法要具有把國家在能源領(lǐng)域的意志、政策，巧妙地加工為能源法律的能力，一方面把能源政策目標轉(zhuǎn)化為制度機制和行為規(guī)范，另一方面把政策性的語言翻譯成法律語言。為此，需要遵循如下五個基本原則。

一是全面性和突出重點相結(jié)合。在突出重點上，比如在能源戰(zhàn)略、能源規(guī)劃、能源應(yīng)急儲備以及能源結(jié)構(gòu)如何優(yōu)化調(diào)整等方面進一步改進。二是立法的粗和細相結(jié)合。能源法沒有必要去重復(fù)單行法，更沒有必要與單行法銜接，應(yīng)該是其他單行法的依據(jù)、基礎(chǔ)和原則。三是法律的規(guī)范功能和引導(dǎo)功能相結(jié)合。宣示性、引導(dǎo)性也是法律該有的功能，現(xiàn)在的立法應(yīng)該更靈活，更開放，也更包容。四是市場配置資源和政府管理的作用相結(jié)合。政府作用應(yīng)該更多體現(xiàn)在能源宏觀形勢監(jiān)測、維護能源安全、優(yōu)化能源服務(wù)、保證自然壟斷環(huán)節(jié)管網(wǎng)公平競爭、加強能源市場監(jiān)管、維護市場秩序，從而推動能源清潔低碳安全高效發(fā)展方面。五是將當前問題與中長期發(fā)展相結(jié)合。要體現(xiàn)一定的前瞻性，寫入代表發(fā)展方向的內(nèi)容，而不是過渡性的技術(shù)和政策。

靠創(chuàng)新模式推動出臺

靠創(chuàng)新模式推動出臺

《能源評論》：有專家指出，盡管能源法十余年來曾兩度公布征求意見，但并不意味著能源法即將出臺。該如何看待這一進程和出臺時間？

宋燕妮：在立法規(guī)劃層面，能源法在十三屆全國人大的立法規(guī)劃中列在第二類項目之中，排位順序29。能源法也是列入立法規(guī)劃次數(shù)最多、時間跨度最長的一個立法項目。

肖國興：但是在國務(wù)院的立法規(guī)劃中，2017年以后再也沒有見到過能源法列入進去。如果說沒有納入到立法的程序，本身的程序性、正當性就存在疑問，應(yīng)當進一步加強程序正當性。

宋燕妮：在提交全國人大常委會審議前，在國務(wù)院層面的工作程序還有三步：第一步，出臺征求意見稿，國家能源局要根據(jù)各方面的意見進行修改完善，形成修改稿，最終形成送審稿提交司法部。第二步，司法部向有關(guān)部委、相關(guān)企業(yè)、研究機構(gòu)和相關(guān)院校、社會公眾征求意見，特別是要協(xié)調(diào)各主管部門機構(gòu)的職責(zé)和關(guān)系。第三步，如果草案基本成熟后，再由司法部提交國務(wù)院常務(wù)會議，從排期到審議也需要一段時間。如果國務(wù)院常務(wù)會議通過或者原則通過，由國務(wù)院總理簽署，形成“國務(wù)院關(guān)于提請審議《中華人民共和國能源法（草案）》的議案”，說明該草案已經(jīng)國務(wù)院同意，現(xiàn)提請審議。同時由國務(wù)院負責(zé)該領(lǐng)域的負責(zé)人向全國人大常委會作出說明。在一切順利的情況下，能源法走完這一系列的程序，個人估計最快也需要兩年。

《能源評論》：能源法更多是政策性、原則性規(guī)定，既未增加新的審批項目，也不調(diào)整現(xiàn)有的利益格局，為什么延宕多年未能出臺？能源法的出路到底在哪里？

萬欣：這是由兩對天然的不可調(diào)和的矛盾決定的。第一個矛盾是，能源法的基礎(chǔ)性和綜合性定位，與傳統(tǒng)立法以問題為導(dǎo)向、要解決實際問題為根本的出發(fā)點和落腳點之間的矛盾。第二個矛盾是，能源法本身極強的政策性與法律的規(guī)范性、穩(wěn)定性之間的矛盾。

未來出路有四條：一是按照現(xiàn)在這樣的立法模式和思路，繼續(xù)追求最大公約數(shù)，可能再過十年也很難出臺。二是出臺能源政策法，搞一個如何讓能源高質(zhì)量發(fā)展的方向性、戰(zhàn)略性、綱領(lǐng)性的法律。三是出臺能源安全法，以能源安全為主線，圍繞能源戰(zhàn)略規(guī)劃、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、能源儲備和應(yīng)急、能源設(shè)施和管網(wǎng)安全、能源國際合作、能源產(chǎn)品技術(shù)出口的管制、能源形勢預(yù)測預(yù)警展開，會更容易落實為規(guī)范性或者義務(wù)性的規(guī)定，而且也符合目前整體的國家能源態(tài)勢和需求。四是繼續(xù)用現(xiàn)有的能源政策和規(guī)劃進行調(diào)整。

石少華：沒有搞不出來的法律，一個法律能不能出來，取決于以下要素，一是必要性和緊迫性，即立法有沒有形成國家意志；二是立法者對法律的調(diào)整范圍、立法宗旨、制度設(shè)計等頂層設(shè)計是否形成多數(shù)人能接受的共識；三是取決于國家立法機關(guān)，以及能源主管部門對立法認識的深度、高度、力度和決心。

《能源評論》：目前看，能源法立法的核心問題似乎是要解決必要性的問題。該如何破除當前立法困境，以此為契機開創(chuàng)立法新模式？

陳興華：能源法歷經(jīng)十幾年，至今出臺前景尚不明朗。社會各界既有期待，也有擔憂，更有困惑。困難中蘊含契機，必須以更大的勇氣來看待能源法起草工作面臨的困難，開創(chuàng)一種新型領(lǐng)域立法模式也許是必走之路和可行之道。

面對能源這樣一個具有多重內(nèi)涵和外延、非常復(fù)雜的經(jīng)濟社會領(lǐng)域，傳統(tǒng)立法模式已經(jīng)不能滿足立法工作的需求，這也是導(dǎo)致當前造成能源法立法困境的一個關(guān)鍵原因。文本的修改固然十分重要，但是前提是必須將立法必要性和方向性的問題搞清楚，否則，法律文本也修改不好。在開創(chuàng)新型領(lǐng)域立法模式工作思想的指導(dǎo)下，可以從基本法模式之創(chuàng)新、政策法模式之創(chuàng)新和制度法模式之創(chuàng)新的三個創(chuàng)新入手。

能源法也許是以“一己之力”來應(yīng)對當前中國經(jīng)濟社會諸多領(lǐng)域立法的困境。縱觀國務(wù)院及全國人大常委會相關(guān)立法規(guī)劃、計劃，有多部類似立法，都處于這種困境。如果能源法能開創(chuàng)出一個領(lǐng)域立法的新模式，不僅會破解當前的困局，也會被載入史冊。